招標(biāo)公告是否允許聯(lián)合體投標(biāo)案例

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案例分析：

某市政工程建設(shè)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱(chēng)本項(xiàng)目）施工總承包招標(biāo)，采用資格后審的公開(kāi)招標(biāo)方式，招標(biāo)人為國(guó)有獨(dú)資公司的某市市政公用投資集團(tuán)公司，資金來(lái)源主要為企業(yè)自有資金和銀行貸款，招標(biāo)內(nèi)容包括該項(xiàng)目的土建工程施工、機(jī)電設(shè)備采購(gòu)與安裝調(diào)度、3個(gè)月試運(yùn)行及24個(gè)月的缺陷責(zé)任維護(hù)等工作，項(xiàng)目估算金額約9200萬(wàn)元。

2014年4月9日，發(fā)布招標(biāo)公告，其中對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)要求是同時(shí)具有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)的市政公用工程施工總承包企業(yè)一級(jí)資質(zhì)和機(jī)電安裝工程施工總承包企業(yè)一級(jí)資質(zhì)；其他要求：本次招標(biāo)不接受聯(lián)合體投標(biāo)。

2014年4月15日，招標(biāo)人、監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)分別收到來(lái)自一具有市政公用工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)和機(jī)電安裝工程施工總承包二級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)某城建集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)甲公司）以“關(guān)于××項(xiàng)目招標(biāo)資格條件設(shè)置過(guò)高、存在排斥潛在投標(biāo)人情形的質(zhì)疑”為名的文件，內(nèi)容主要為：本項(xiàng)目主要內(nèi)容為市政公用工程土建施工，類(lèi)似的項(xiàng)目?jī)H僅設(shè)置了市政公用工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)，其中機(jī)電安裝工程的合同估算價(jià)約為2300萬(wàn)元，根據(jù)原建設(shè)部印發(fā)的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（建建[2001]82號(hào)）規(guī)定，機(jī)電安裝工程施工總承包二級(jí)資質(zhì)（注：可承擔(dān)投資額3000萬(wàn)元及以下的一般工業(yè)、公用工程和公共建筑的機(jī)電安裝工程）也能滿足要求，招標(biāo)人卻另行設(shè)置了機(jī)電安裝工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)。而不接受聯(lián)合體投標(biāo)的要求明顯造成了兩個(gè)一級(jí)總承包資質(zhì)的企業(yè)屈指可數(shù)，涉嫌排斥潛在投標(biāo)人投標(biāo)。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，招標(biāo)人還可能涉嫌利用標(biāo)段劃分機(jī)會(huì)將本來(lái)可以分標(biāo)段的土建施工和機(jī)電安裝工程合并打包招標(biāo)來(lái)排斥潛在投標(biāo)人。4月16日，監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)將收到的“質(zhì)疑”文件按要求轉(zhuǎn)給了招標(biāo)人，要求招標(biāo)人予以說(shuō)明和處理。

對(duì)于甲公司提出的“質(zhì)疑”（異議），招標(biāo)人要求其出具購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件的證明材料，甲公司考慮到不滿足報(bào)名條件實(shí)際并沒(méi)有報(bào)名，2014年4月17日，根據(jù)“甲公司至今沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件、報(bào)名參與投標(biāo)”的事實(shí)，招標(biāo)人以“甲公司不具有異議資格”為由對(duì)其異議未予受理。

對(duì)于監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)轉(zhuǎn)來(lái)的“質(zhì)疑”材料，招標(biāo)人召開(kāi)了招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議進(jìn)行研究，考慮到本項(xiàng)目機(jī)電安裝工程與土建工程具有重要的關(guān)聯(lián)性，工期又非常緊，拆分標(biāo)段必將加大業(yè)主今后標(biāo)段界面劃分、土建與安裝銜接的管理難度，會(huì)議決定依然保留土建施工和機(jī)電安裝的總承包的標(biāo)段劃分方式；考慮本項(xiàng)目機(jī)電安裝工程具有一定的特殊性和復(fù)雜性，難度較大，會(huì)議決定對(duì)機(jī)電安裝工程施工總承包資質(zhì)依然保留一級(jí)資質(zhì)的要求；鑒于本項(xiàng)目屬于省重點(diǎn)工程，監(jiān)管部門(mén)省重點(diǎn)工程監(jiān)督管理辦公室曾出臺(tái)過(guò)“工程施工總承包招標(biāo)，一般在資質(zhì)條件只設(shè)置一項(xiàng)施工總承包資質(zhì)；如果確需設(shè)置兩項(xiàng)施工總承包資質(zhì)的，原則上招標(biāo)人應(yīng)允許聯(lián)合體投標(biāo)；招標(biāo)人不得設(shè)置三項(xiàng)及以上施工總承包資質(zhì)”的規(guī)定，會(huì)議決定允許土建施工企業(yè)作為牽頭人進(jìn)行聯(lián)合體投標(biāo)。招標(biāo)人將上述理由和決定在2014年4月18日同時(shí)向監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行了書(shū)面報(bào)告，鑒于監(jiān)察部門(mén)要求招標(biāo)人向?qū)嵜e報(bào)人反饋處理意見(jiàn)，4月20日，招標(biāo)人將允許聯(lián)合體投標(biāo)的意見(jiàn)告知了甲公司。

4月21日，招標(biāo)人發(fā)布了一號(hào)補(bǔ)遺書(shū)，將報(bào)名條件的中“本次招標(biāo)不接受聯(lián)合體投標(biāo)”修改為“本次招標(biāo)接受市政公用工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)企業(yè)為牽頭人的聯(lián)合體投標(biāo)”，將投標(biāo)截止時(shí)間由“4月30日9：30”修改為“5月6日9：30”，報(bào)名截止時(shí)間由“4月30日0：00”修改為“5月6日0：00”，其他時(shí)間也作了相應(yīng)修改。

是否允許聯(lián)合體投標(biāo)案例引發(fā)的思考

 1.關(guān)于質(zhì)疑與異議、投拆、舉報(bào)的字眼問(wèn)題的分析與思考

    本案中，甲公司在4月15日分別向招標(biāo)人、監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等單位提交了“關(guān)于××項(xiàng)目招標(biāo)資格條件設(shè)置過(guò)高、存在排斥潛在投標(biāo)人情形的質(zhì)疑”的文件，該文件起草的抬頭也將這幾個(gè)單位平行列舉，實(shí)踐中，出于引起招標(biāo)人和相關(guān)監(jiān)管部門(mén)重視、提高“勝算率”的考慮，投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人往往或明或暗地向這些單位同時(shí)“告狀”，更有甚者還同時(shí)向幾級(jí)檢察院和紀(jì)委反映。很明顯，甲公司將“質(zhì)疑”與“異議”、“投訴”、“舉報(bào)”字眼混淆了，監(jiān)管部門(mén)在處理投訴時(shí)也存在不妥之處，而這種情況在實(shí)踐中還很普遍。筆者認(rèn)為，有必要厘清這四個(gè)字眼的概念和差異。

    “質(zhì)疑”是政府采購(gòu)法律體系中的字眼，《政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定：供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑?！墩少?gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令2004年第20號(hào)）第七條規(guī)定：供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)財(cái)政部門(mén)提起投訴。本案中，招標(biāo)人為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的某市市政公用投資集團(tuán)公司，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，資金來(lái)源為企業(yè)自有資金和銀行貸款，不屬于財(cái)政性資金，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條第二款的規(guī)定：本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。因此，本案適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，而不適用于《政府采購(gòu)法》，甲公司使用的“質(zhì)疑”字眼是不妥的。

    相對(duì)于政府采購(gòu)法律體系中的“質(zhì)疑”，招標(biāo)投標(biāo)法律體系使用了“異議”的字眼，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)投訴?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第二十二條規(guī)定：潛在投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間2日前提出；對(duì)招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間10日前提出。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)；作出答復(fù)前，應(yīng)當(dāng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。第四十四條第三款規(guī)定： 投標(biāo)人對(duì)開(kāi)標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)，并制作記錄。第五十四條第二款規(guī)定：投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間提出。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)；作出答復(fù)前，應(yīng)當(dāng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。第六十條規(guī)定：投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)先向招標(biāo)人提出異議，異議答復(fù)期間不計(jì)算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。

    2.關(guān)于異議答復(fù)的問(wèn)題思考

    本案中，招標(biāo)人以 “甲公司沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件、報(bào)名參與投標(biāo)”的事實(shí)，認(rèn)為“甲公司不具有異議資格”而未受理其異議，筆者認(rèn)為，這種做法存在不妥之處。招標(biāo)投標(biāo)法律體系將相對(duì)招標(biāo)人的另一方交易主體根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和與招標(biāo)人的關(guān)系劃分為“投標(biāo)人”、“潛在投標(biāo)人”、“其他利害關(guān)系人”，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》第57頁(yè)對(duì)《實(shí)施條例》第二十二條的解釋?zhuān)罕緱l規(guī)定的異議主體的范圍源自《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定。本條所稱(chēng)潛在投標(biāo)人包括資格預(yù)審申請(qǐng)人。就有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的異議主體而言，其他利害關(guān)系人是指投標(biāo)人以外的，與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接或者間接利益關(guān)系的法人、其他組織和自然人。主要有：一是有意參加資格預(yù)審或者投標(biāo)的潛在投標(biāo)人。在資格預(yù)審公告或者招標(biāo)公告存在排斥潛在投標(biāo)人等情況，致使其不能參加投標(biāo)時(shí)，其合法權(quán)益即受到侵害，是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的利害關(guān)系人??很明顯，甲公司屬于本項(xiàng)目招標(biāo)的其他利害關(guān)系人，而其異議的對(duì)象招標(biāo)公告又屬于招標(biāo)文件的重要組成部分，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條和《實(shí)施條例》第二十二條的規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)受理和處理該異議。

    3.關(guān)于就聯(lián)合體投標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)遺的問(wèn)題思考

    本案例中，招標(biāo)人研究決定允許聯(lián)合體投標(biāo)后，發(fā)布了一號(hào)補(bǔ)遺書(shū)，并將投標(biāo)截止時(shí)間于4月30日修改為5月6日，從補(bǔ)遺書(shū)發(fā)布到投標(biāo)截止時(shí)間正好為15日，從《實(shí)施條例》第二十一條“招標(biāo)人可以對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書(shū)面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間”的規(guī)定來(lái)看，招標(biāo)人將允許聯(lián)合體投標(biāo)的補(bǔ)遺書(shū)作為“影響投標(biāo)文件編制的澄清或者修改文件”進(jìn)行了處理。

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